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社會政策的比較研究:概念、方法及其應用
時間:2011年07月05日 09時52分   來源:經濟社會體制比較   作者:熊躍根
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    一、問題的提出

  社會科學領域中的比較研究由來已久,最早可以追溯到古典社會學時期理論家的創見 (韋伯,1995;托克維爾,1988)。自第二次世界大戰以來,比較研究在社會科學領域內逐漸得到重視和推廣,早期的和當代的比較研究成果主要是以跨國比較研究的形式出現的。由於國際化和國家間政治經濟交往趨勢的增強,學習彼此的成功經驗,同時避免再出現曾經的錯誤或失敗,就成為跨國比較研究的一個重要動因。20世紀60年代以後,比較研究在方法和理論上都取得了重大進展。

  然而,在社會政策研究領域,比較研究相對滯緩,其成果出現于最近二三十年。在歐洲(尤其是福利國家內部),比較研究對推動社會政策理論與實踐的發展具有非凡的影響。在當代中國,社會科學領域的比較研究已經取得了長足的發展,但是就社會政策比較研究而言,這一領域的發展還處在起步階段。不過,過去三十多年來中國的改革開放和迅速發展的全球化浪潮,使得中國的經濟、文化、政治等更多方面日益受到其他國際經濟實體、外來文化與世界政治思潮等的影響,社會政策領域也同樣如此。因此,在新形勢下進行社會政策的比較研究,可以不斷豐富對本土社會的經驗認識與實踐知識。在《國家的比較》一書中,法國社會學家杜甘(2010)開篇即指出:“只有將你所在的國家同其他國家相比較,才有可能體悟到本國的獨特性、結構以及運作”。毫無疑問,我們從事比較研究的目標一方面是為了促進國際間的交流與理解,另一方面也是為了更好地認識和發展我們自己的國家。為此,在本文中,筆者試圖闡述和回答以下三個問題:第一,什麼是社會政策比較研究?第二,社會政策比較研究的基本範疇與方法是什麼?第三,如何通過比較研究來認識中國的社會政策?

  二、社會政策比較研究的基本範疇與方法

  廣義地講,社會政策比較研究屬於跨國比較研究的一部分。在西方社會,福利國家的趨勢與發展促進了研究者對不同時期、不同福利國家社會政策的比較研究,同時這一比較研究的範圍也從傳統的歐洲國家向其他國家發展(Finer1999)。

  (一)社會政策比較研究的基本範疇

  20世紀7080年代以來,工業化與全球化進程促進了不同國家之間的技術轉移與文化及政策相互交流與學習,社會政策的國際比較成為近年來社會科學領域的一個新領域。在這一領域,美國學者哈羅德‧威倫斯基與丹麥學者哥斯塔‧埃斯平-安德森等一批學者的研究成為西方工業化國家社會政策比較研究的代表作,對社會政策比較研究理論與方法的發展起到了重要的推動作用(Kaim|Caudle1973; Wilensky1975RogersDoron & Jones1979; Higgins1981Jones1985Esping|Andersen1990Clasen1999; Kennett2004)。很長一段時期內,社會政策國際比較研究主要是西方學者針對福利國家的比較研究,而20世紀90年代以來,針對發展中國家社會政策的比較研究逐步增加,其中創建不久的“東亞社會政策研究網路”(East Asian Social Policy Research Network)的迅速發展促使東亞社會政策的比較研究逐步演變為國際化的趨勢。由於日益增加的東亞與西方學者的廣泛參與,東亞社會政策正在成為一個日益重要的研究領域。

  1.社會政策比較研究的內涵

  1)社會政策的內涵

  社會福利作為一種社會制度,不僅具有靜態的特徵,還具有動態的特性。如果觀察和研究某一國家或區域的社會福利,對不同國家的社會福利的傳遞和分配進行比較,人們就必須將著眼點放在外化為政府及社會組織等干預社會問題的系統行動(即社會政策)這一核心議題上來。然而,在不同社會裏,社會政策的歷史、表述和實施方式是有差異的。理解不同國家社會政策的內容、策略和實施渠道等的差異,是對不同福利體制內部國家行動的理念和干預方式進行深入解釋的前提。

  一般而言,社會政策被看作為:一種主要是政府及社會組織如何處理社會問題的社會行政(公共治理)、一種同社會福利直接相關的利益配置和不同社會結構之間的互動關係,以及一種同經濟手段或經濟政策相呼應的國家政策,其目的是協調不同階層或不同利益團體之間的關係,以減少社會衝突,增強社會團結。同時,社會政策本身還是一個政治過程,是一種政治實踐。在不同的社會裏,社會政策的制定、實施和調整的動因與節奏是不同的,如何恰當理解和評估這些原因和變化是福利體制比較研究領域裏非常重要的問題。

  一般來説,社會政策的主要領域包括針對貧困人群的社會救助(或公共援助)政策、滿足公民看病就醫和調節醫療資源配置的衛生政策、促進勞動力就業和解決失業問題的就業政策、促進人力資源發展和減少社會不平等的教育政策和滿足公民居住需要的住房政策等五大重要方面。在一些國家或地區,退休保障、老年人的長期照顧、兒童照顧以及殘疾人社會保護也是獨立的社會政策領域。作為一種專業實踐,社會政策研究就是要分析和闡釋一個國家(或政府)的社會開支的流向、結構和效果,同時分析這些政策領域的決策與實施過程中涉及的權力關係。在福利國家內部,社會政策既是政府解決和回應社會問題的一種系統方式,也是政府協調不同社會階層利益關係的手段,而政策的決策和實施過程都是在民主政治的環境下展開的,其過程和效果也受到各種可見和不可見因素的制約。在全球化時代,隨著不斷增加的經濟與社會風險對公民造成日益顯著的影響,社會政策也正在發展成為一種管理風險的重要手段(De Neubourg & Weigand2000)。

  2)社會政策比較研究的界定

  過去半個世紀以來,在社會科學研究領域,社會政策比較研究得到了長足的發展。而全球化進程的加快,又進一步推進了社會政策的跨國比較研究(Deaconet al.1997)。今天,社會政策比較研究已經成為社會政策研究的一個重要的領域。社會政策比較研究是對不同國家(或地區)具體的社會政策領域的經驗和體制範式等進行對比研究,以期發現這些國家

  (或地區)在社會政策經驗上的異同。由於有時候人們難以區分社會政策和比較社會政策研究之間的本質差異,有學者傾向於把社會政策比較研究看作是一種“方法”而非“領域”(Higgins1986)。在筆者看來,

  政策研究的本質應是相同的或類似的,但是研究的視野、取向及方法卻可以不同。作為社會科學研究的一部分,比較研究的一個重要目的是獲得對社會現象的一般化陳述,通過探究來發展概念和發現模式(Przeworski & Teune1970)。從這個意義上説,社會政策比較也服膺于這個目的。

  就迄今為止發表的社會政策比較研究的文獻來看,社會政策比較研究更多的是跨國比較研究,其分析單位多是以某一個或幾個國家社會政策具體項目或體制演變、發展和後果為分析對象,從而進行政策績效和後果的比較分析。在歐洲,社會政策比較被看作是對不同福利國家之間的意識形態、福利支出、特定福利政策項目和影響進行分析對比,從而認識不同民族國家內部社會政策實踐的模式與後果(金斯伯格,2009)。作為一種跨國研究,社會政策比較因研究對象(如收入維持項目、住房、醫療、教育與就業服務)來建立與其他社會科學比較研究的邊界。作為比較研究的一種類型,社會政策比較研究的目的是在理論指引下,借助經驗資料,對不同國家或地區的福利努力、福利模式、具體政策實施及其後果等的共性與差異進行分析。總體來看,社會政策比較研究可以被視為福利體制比較研究中的一項內容,只是前者比後者更具針對性,同時界定的比較內容更狹窄、焦點更為集中。比如,社會政策比較研究通常比較注重單一的項目(或計劃)的覆蓋範圍和公平性,而福利體制比較研究則注重整個體系或模式的總體特徵。實際上,無論是一般性的社會政策研究,還是社會政策比較研究,都要對政策過程中的投入與産出、政策實施者與受益者、政策手段與後果之間的關係進行闡述。在社會政策國際比較研究中,研究者往往要通過轉移支付和政府福利服務支出水準兩個核心指標來解釋和分析政府的“福利努力”,從而在理論上説明不同國家或地區在福利體制上的異同。對社會政策國際比較研究者來説,最具挑戰性的任務之一是對不同時期某一具體自變數的動態考察,實際上要保證研究資料的一致性非常困難。此外,國際社會政策比較研究常見的困難還表現在如何在理論上進行取捨,以及如何對待國家間的文化差異。

  2.社會政策比較研究的概念和議題

  1)概念

  概念對社會科學研究至關重要,社會政策比較研究也同樣需要概念。在比較研究領域,概念的生成與發展對深化比較主題的理解具有不可忽視的作用。在社會政策比較研究領域,從經驗資料中生成和發展出適中的、令人滿意的概念或一系列概念是至關重要的。在埃斯平-安德森(1990)的福利體制比較研究中,“去商品化”(de|commodification)是從經驗資料中得以驗證和推斷的核心概念,它在總體上反映一個國家或地區公民的社會權水準。

  在《當代世界中的社會政策:一個比較文本》一書中,英國學者邁克爾‧希爾提出,社會政策比較就是試圖從探究相似性與差異的角度,來對不同國家或地區的與社會福利相關的政策進行對比分析,而在比較不同國家的社會政策時,研究者首先要對這一核心概念進行界定,因為這很可能是比較方法論上的一個難題(Hill20064)。而實際上,在對社會政策和福利體制進行比較時,我們傾向於將它們看作是在不同制度與文化中的不同概念類型,即歷史概念、文化概念和社會事實概念,並通過對經驗世界的觀察對上述概念進行檢驗和修正。在歐洲福利國家內部,通常來説,社會政策的比較主要涉及社會保障(即社會救助)、就業政策、衛生服務、教育政策、社會照顧和住房政策等。但在一些發展中國家,社會政策的比較可能不僅僅局限于上述領域。比如在中國,社會政策可以是與解決社會問題、促進社會發展,同時又和改善民生相關聯的所有政策的總和,主要是國家驅動的社會干預活動,並不僅僅局限在西方福利國家體制中同社會福利相關的核心政策領域。因此,社會政策的內涵和範疇是一個國家或地區政治經濟制度和文化共生的産物,它具有鮮明的國家特色與政治性。

  2)議題

  作為福利體制比較中的一項核心內容,社會政策比較要比制度比較更具針對性,其內容通常更狹窄,焦點更集中。由於研究者旨趣的不同,社會政策比較的議題可以多種多樣,研究者既可以對不同國家或地區的社會政策制定或實施機制、具體政策項目的實施、政策結果、政策投入的經費與效果等進行深入的比較,也可以就社會政策中的核心概念(如福利努力、社會排斥、福利依賴、去商品化等)與實踐、福利理念、福利體制與政策實踐關係、政策部門與受益人群的互動關係等進行比較。除此之外,社會政策比較研究還可以從社會政策與特定人群的社會行為之間的關聯來進行對比分析,深入理解社會政策實踐與人類行為之間存在的聯繫,比如不同國家或地區都會對吸毒現象進行社會干預,這些社會項目和相關政策對吸毒人群的社會行為模式能産生何種影響?二者之間的聯繫在哪?這值得社會政策研究者進行對比分析,從而有效地借鑒有益的政策經驗。有研究者提出,在尋求比較社會福利政策的框架時,最重要的是將政策當作一個政治過程,同時試圖將理解這一政治過程模式中的主導要素涵蓋進去,包括社會價值觀、政府制度、政策目標和同福利體制相關的系統實施(Hoefer1996)。

  對研究者來説,社會政策比較研究的議題可以形成于對以往研究成果的回顧中,也可以從經驗資料的分析中得到。比較研究的成果、社會理論、政治理論、其他相關社會科學知識的發展以及國內和國際政治經濟環境的變化,都會推動社會政策比較研究議題的擴展。作為比較研究者,應該對上述變化和發展保持敏感。最重要的是,在比較研究過程中,研究者要注意避免用單一的概念或模式對社會政策進行跨國檢驗,在一般化的努力下也要保持對個案的歷史—比較研究的開放性,處理好理論與個案之間的關係(Mabbett & Bolderson1999)。

  (二)社會政策比較研究的方法

  社會福利和社會政策的研究者習慣於將注意力集中在對福利水準、福利投入、福利結果與福利體制等的多樣性與趨同等議題上,過去二十多年來,多數研究者已從單純考察西方工業化國家轉向了關注不同類型和不同福利體制的比較研究這一主題上。

  1.社會政策比較研究的哲學基礎

  從哲學的意義上説,比較研究實際上是人作為觀察者對自身和外部世界進行認識的一種方式。而從現象學的角度上看,比較研究更是日常生活的一部分。與此同時,作為一種社會探究的方式,比較研究不可能是完美無缺的,更確切地説,在約束和有限的條件下進行類比分析,往往是比較研究的真諦。

  作為一種研究活動,社會政策比較研究必須直面的一個首要問題是如何建構比較研究對象的認知,即研究者事先需要確認比較的對象和內容是可行的,從而在此基礎上確認研究結果的真實性。研究者如何看待真實世界、如何認識真知和使用科學方法,都在很大程度上影響比較研究知識的形成與發展。在社會政策比較研究領域裏,科學範式一直在産生持續的影響,實證主義作為一種核心的範式對人們認識不同國家的社會政策有重要的幫助。然而,實證主義並非沒有受到挑戰,研究者經常面臨的問題是,那些看起來很精確的數字在解釋不同文化裏的社會事實缺乏解釋張力。

  隨著社會科學的發展,詮釋主義、馬克思主義、女性主義等範式也逐步進入研究領域,在一定程度上也影響著比較研究以及社會政策的比較分析。在過去二十多年裏,活躍的批判性的社會科學的發展,在很大程度上豐富了社會政策研究的理論和視野。當然,我們不可否認,在社會政策比較研究領域,研究者也不可避免地受到文化、體制、習慣、環境等因素的制約,在研究上可能會産生盲點或局限,這是研究者應該事先認識到的。

  2.社會政策比較研究的方法

  從學科本質來看,社會政策比較研究與一般的社會科學研究與比較研究並無二致。但是,社會政策作為一種政治現象,尤其是涉及到政策決策和實施等複雜環節的實踐,研究者對其測量並非易事,而研究與評估結果的滯後性,又多少使得研究者有時在現實的政策環境中顯得被動(Anderson1969)。由於研究問題的多重性和複雜性,社會政策比較研究強調跨學科分析,而這一點可能會帶來方法論上的諸多難題,比如定量方法的操作、定性方法的客觀性,以及混合方法中定量資料與定性資料的匹配等。實際上,無論是一般的社會科學研究,還是比較研究,採取定量研究還是定性研究,抑或是通過整合的研究方法,最重要的是研究者要將對變數的解釋和分析超越出單純的方法分類,一種可取的方式是試圖消解定量和定性的二元分類,而基於探究問題和變數的需要出發,將對變數的分析通過一般化的定量測量和深入的定性解釋有效地結合起來(Ragin1987)。

  從方法論來看,社會政策比較研究的方法有兩大類:第一類是通過尋找共同因子(或要素)來看不同國家或地區社會政策的趨同,通常這種研究以大規模統計數據為基礎,通過因果關係的分析來推導出結論,比如社會開支水準與經濟增長之間的內在關聯、去商品化指數與社會開支水準之間的聯繫等。第二類是通過發現特殊性或獨特性來認識與分析不同國家或地區社會政策及福利體制的個別化特徵,通常這種研究以基於深入訪問、參與觀察等個案研究的方法為基礎,著重分析特定社會政策或福利體制所具有的特殊性,此方面的比較研究更加注重不同政策模式或體制的差異性。在確定研究方法後,對社會政策比較研究者來説,重要的是要明確分析單位這一核心內容。比如,在社會政策比較研究過程中,是將社會政策具體的項目作為分析單位,還是將福利努力或福利産出作為分析單位,對比較研究的實施和目標都會産生不同的影響。有研究者指出,在社會政策比較研究中,研究者不能過度依賴總體性的統計數據,因為這些總體性數據在很多時候很難反映不同國家或地區在具體政策領域的福利實踐或投入。比如,在福利體制比較研究中,人們往往依賴對總體性數據的回歸分析,來測量或驗證“福利努力”的後果。然而,在一個變化的時間框架下,研究者要對不同國家不同時期某一具體的自變數進行動態觀察,同時要保證其一致性,這是一件十分困難的事情。

  作為比較研究的一個領域,社會政策比較研究為人們提供了一種方法,幫助人們了解不同國家或地區社會政策是如何運行和變化的,以及幫助人們更加深入理解福利體制的特徵和實踐情形。在希爾看來,社會政策比較主要包括三個方面:第一,在一個國家內部不同時間點上的比較;第二,同一國家不同區域的比較;第三,國家之間的比較(Hill200611)。而從社會政策比較研究方法的應用層面來看,它至少應該包含以下幾個方面:第一,社會政策比較研究首先應該是跨國研究(Cross|national studies);第二,社會政策比較研究也可以是跨截面研究(Cross|sectional);第三,社會政策比較研究還可以是區域間的比較研究;第四,社會政策比較研究同樣可以是全球性的比較研究(Global comparison)。社會政策比較研究者必須清楚地意識到,完全按照自然科學的方法來研究包括社會政策在內的社會議題是不妥的,社會科學中比較研究方法絕不能等同於自然科學中實驗室的方法,對社會現象的因果解釋遠比對自然現象的因果解釋更為艱難和複雜。因此,為提高社會政策比較研究的可信度和效度,研究者必須將不同的研究方法結合起來使用,比如注重歷史資料和文獻的分析、參與觀察與個案的深入探究等與基於數據的統計調查同樣重要。社會政策比較研究同其他社會科學比較研究一樣,它不僅是一種探究世界的方式,還是一種增長知識的途徑。筆者認為,在社會政策跨國比較研究中,除了明確核心概念和分析單位等內容外,研究者還應注意到不同國家或地區的文化、社會結構以及政治經濟背景對社會政策實踐的不同影響。

  3.社會政策跨國比較研究的近期發展

  自埃斯平-安德森發表《福利資本主義的三個世界》一書以來,西方國家社會科學領域(主要是社會學與政治學)的學者通過進一步的檢驗、反駁與批評等工作,來不斷推動社會政策的國際比較研究。許多學者提出,福利資本主義並非三個世界,福利體制也不僅僅是三種模式。更為重要的是,研究者指出,在全球化時代裏,認識和分析不同國家與地區的福利模式或福利體制,不應該只局限于西方發達國家或工業化國家,還應該將發展中國家囊括進去。隨著西方福利國家的危機和衰退,東亞國家和拉美新興發展中國家的社會福利與社會保護機制引起了國際學術界的關注,人們從關注東亞的經濟奇跡轉向深入認識東亞的文化模式與福利體制之間的內在關聯,不同學者提出了諸如儒家福利模式、東方福利模式、生産主義福利體制、發展主義福利模式等概念,極大地促進了東亞地區學者對本區域福利體制與社會政策比較研究的關注(Jones1993WhiteGoodman & Kwon1998Holliday2000)。最近的研究表明,學者試圖通過國家或地區個案的具體呈現,來反映東亞福利體制在轉型進程中出現的變化,儒家主義在全球化過程中對這一地區的不同福利體制産生了影響,但是不同國家或地區在社會政策領域卻出現了不同的表現或實踐(Walker & Wong2005)。

  同其他社會科學領域的比較研究一樣,社會政策跨國比較研究同樣致力於驗證和發展理論(或假設)、建構模型(或模式)以及實施政策評估,以完善和推進社會政策的知識與實踐。總體來看,歐美發達國家在社會科學比較研究方面,其理論與方法上的積累和成就都要勝於其他地區,社會政策跨國比較研究的主要成果或文獻仍然是以歐洲福利國家之間的比較為主,尤其是歐盟內部福利國家社會政策的比較研究已經成為一個相對成熟的領域。在全球化時代,國家之間的技術轉移和文化上的相互學習,促使發展中國家在社會政策方面也不斷借鑒和吸收發達國家的經驗與教訓,這是近年來包括中國、日本等在內的東亞國家積極促進本區域社會政策比較研究的一個重要動力。對社會政策比較研究中存在的概念、理論與方法上的爭議,研究者們試圖通過深入的個案研究並結合歷史文獻、參與觀察等多種途徑,來減少比較研究中存在的歧義與誤解。基於大規模數據分析的定量研究在社會政策比較分析中仍然佔有重要的席位,但是,小規模研究對象的定性研究在理論解釋與描述中日益體現出其獨特的價值,這一點使得社會政策跨國比較研究在方法上更為多樣化。

  三、如何通過比較研究來認識中國的社會政策?

  對我們來説,如何理解和分析中國的社會政策,需要聯繫到中國社會福利體制的建立和發展,首要的問題是如何就最近30年的變革和産生的後果對福利體制産生的影響進行總體的評估;其次,我們如何將中國的福利體制變革和社會政策發展放在一個國際比較的層面來加以分析,在這之前我們必須尋找和確立合適的與通用的概念來描述我們試圖解釋的事物,而且我們還需要在使用統計數據之前弄清楚這些數據的國際可比性;最後,筆者認為,對中國和其他國家或地區的社會政策進行比較分析的時候,我們必須事先理解和分析中國的福利體制與其他國家或地區的福利體制的差異,而這一任務的最大的挑戰在於,中國的福利體制既部分地沿襲了過去的傳統(包括文化傳統和計劃經濟時期的制度傳統),也吸收了現代先進國家改革的經驗以及市場經濟發展和全球化過程中的有益經驗及教訓。作為現代市場經濟和社會發展的産物,社會政策在中國的出現不僅顯示了社會價值觀的轉變,也是政府管理社會風險與回應社會問題策略的積極變化,它突出了政府主導和自上而下的實踐途徑,也充分強調了在社會治理與干預實踐中對社會秩序與穩定倫理的重要性。毫無疑問,同其他國家相比,中國的福利體制與社會政策的實踐策略都是較為獨特的,它們具有很明顯的內在性,即它的本質是一種自我維繫和基於自身條件與環境而進行變革的體制,同時也是在全球化背景下進行自我適應和策略調整的産物(Xiong2009;熊躍根,2010)。

  社會福利是社會政策的核心內容,在社會政策比較研究中,它無疑是重要的認識對象與主題。但是,由於意識形態、經濟制度、社會結構等的差異,社會福利的內涵與實踐在不同國家或地區是存在差異的。在中國,社會福利一直被理解成一種狹義的、僅僅覆蓋困難群體和在非常時期由政府提供的緊急援助和服務,它在某種程度上既體現了政府的社會救助倫理,也表明在中國這樣一個東方國家裏個人自立和家庭(或家族)內部的互助所佔據的重要地位。中國在封建社會就一直受困于各種自然災害,但中央政府和地方政府對貧民的救助與救濟是十分有限的,自上而下的行政管理機制更多的是對中央權威的維護以及保證底層社會的穩定。1949年新中國成立後,中國建立了一套以前蘇聯模式為參照的、以單位和就業為基礎的社會保障體制,城鄉的分割造成了長期的二元經濟體制,它進一步對福利體制的城鄉分化産生了深遠影響。總體而言,計劃經濟時期,中國的社會福利體制是一種以政府管理社會和單位負責就業者生計及福利的封閉性體制,在單位和集體之外,政府和集體提供的有限福利是要滿足那些無力自救和缺乏非正規系統照顧的困難人群。1978年中國實行經濟改革後,隨著農村經濟的發展和城市國有企業改革進程的加快,傳統的社會保障制度和社會福利體制也發生了一系列重大的變化,而隨著社會轉型進程的加快,政府在回應和解決社會問題方面逐漸由缺乏彈性和忽視基層需要的硬性策略,過渡到注重大眾參與和基層需要的柔性管理,民生問題和民眾需要成為各級政府決策與政策實施中的核心考慮。

  經過30年的改革和變遷,進入21世紀以後,中國的經濟增長速度和社會經濟發展水準達到了一個新的高度。在過去的幾年,中國的社會政策領域發生了一系列重大變化,並在實踐上取得了長足的發展,在國家或政府主導的民生建設領域,中央與地方政府會同社會組織和基層社區,在落實維護社會穩定和促進民生發展等方面做出了積極努力,政府通過實施惠民的改善社會救助水準、擴大基本醫療衛生服務範疇、促進教育公平發展等一系列重大舉措,使得公民的生活水準得到了顯著的改善。在今天,社會政策已經成為中國執政黨和政府改善治理和提升國家能力的核心措施,這也是作為社會主義的中國邁向國際化和現代化的重要標誌。

  在很大程度上,一個國家或地區實施的社會政策與其福利體制或福利制度有著密切的關聯。福利體制從理念、政黨結構、社會動員與資源配置機制、政策決策與實施機制、福利再分配模式等方面對具體的社會政策産生持續和決定性的影響,而社會政策的決策與實施實踐在很大程度上又是福利體制的生産或再生産。

  為了更好地理解中國的社會政策,需要進行必要的比較研究。

  (一)中國與歐美發達國家的比較

  基於對歐洲國家福利體制或社會政策的基本認識,作者從比較的視角試圖總結出中國社會主義福利體制所具有的顯著差異或特性,它們是:第一,同廣大歐洲民族國家的發展歷史不同,在歷史上中國的國家能力建構與封建主義的集權管理體制限制了公民權概念與實踐的發展,社會福利的制度化進程出現較晚,且某種程度上與市場經濟和政治民主發展進程脫節,以家庭和社區為基礎的照顧體系的重要性被廣泛認可而深入人心,這在其他東亞國家(如日本、南韓、新加坡等)也在一定程度上得到了反映;歐洲工業化進程加快了市場經濟和民主政治的發展過程,而戰後福利國家的發展強化了國家照顧公民基本需要的責任,在中國,工業化進程是緩慢的和不連續的,前蘇聯式發展模式和意識形態強化了國家在照顧困難人群的基本責任和單位(集體)在為公民提供福利服務的責任與平均主義分配模式。第二,同歐洲國家的成熟的福利體制和多元化的社會政策模式不同的是,從國家責任的角度來説,中國的福利體制基本上還是低水準的、城鄉分割和部門管理式的,非政府組織(或民間組織)從政府中得到的財政與政策支援還十分有限,政府對社會組織的嚴格管制限制了社會力量提供社會服務和解決基層問題的能力的發育。第三,同歐洲福利國家福利體制和社會政策改革策略所出現的反覆與變化不同的是,中國在政黨政治上保持的連續性和一貫性,促成了穩定的經濟增長與推進社會福利發展之間的關聯,單向度進入的福利發展體制是朝著經濟發展與增強社會穩定的社會團結目標的方向前進的,而這一點可能使中國在一定時期內可以避免西方福利國家業已出現的經濟、政治與道德困境。

  (二)中國與轉型經濟國家的比較

  20世紀80年代末以來,同樣作為社會主義陣營的中國、波蘭與匈牙利等都經歷了經濟改革與急劇的社會轉型,而這一過程對上述後社會主義國家的社會圖景與社會政策發展都産生了深遠的影響。轉型後的中國與波蘭、匈牙利等國在經濟增長上都獲得了較快的發展,同時,在面對轉型帶來的諸多社會問題時,轉型經濟國家都採取了一系列的社會政策措施,逐步發展出自身的社會保護機制。然而,由於政治制度、外部環境和社會結構等的影響,中國與上述轉型經濟國家在建構社會保護機制,推行社會政策方面採取了不同的策略。

  在過去很長一段時間內,國內學者對東歐國家轉型的研究重點是經濟和政治改革兩個方面,而很大程度上忽視了對社會福利與社會政策的關注或研究。而值得注意的是,近年來學術界對轉型經濟國家尤其是中國和轉型經濟國家社會福利或社會政策改革的研究興趣明顯增加了Deaconet al.1992Offe1993Barr1994Milanovic1995Inglot1995Kapstein & Mandelbaum1997Sarah2000;熊躍根,2001Gu2001Whiteford2001Szeman2003Zhu & Nyland2003)。

  比較轉型國家的社會政策,研究者必須考慮到這一機制建立的歷史基礎、改革策略和制度發展的邏輯。可以説,中國與波蘭、匈牙利今天所形成的不同的社會政策是經濟改革和社會變遷的綜合結果。但是,僅僅把社會政策的形成與發展視為經濟改革的産物是不全面的,因為社會政策實踐本身是一個國家政治活動或政治發展的産物,而且在一定時期也是階段性的産物。一方面,中國和波蘭、匈牙利等轉型國家都是在經濟改革的前提下,重新形塑社會政策機制,都是在國家從物質短缺時期走向物質豐富時代、從計劃經濟走向市場經濟、從封閉社會走向開放社會的進程中面臨的新的社會變遷與社會問題;另一方面,中國和波蘭、匈牙利等轉型國家在發展各自社會政策時所處的局部環境不同,波蘭、匈牙利在正式加入歐盟成為歐盟新成員國之後,除了制定自身的社會政策外,其社會政策的形成與發展還要考慮面對歐盟議會和歐盟成員國的政策與政治經濟形勢變化帶來的影響與後果。對理解和比較包括中國在內的轉型國家的社會政策變遷而言,研究者尤其要注重對這些國家的思想遺産與新制度的出現和發展如何在新時期重塑國家政治和政策實踐Crawford & Lijphart1995; ElsterOffe & Preuss1998)。

  (三)中國與東亞國家的比較

  對中國與東亞國家福利體制進行比較研究成為近年來國際社會科學界(尤其是社會學與社會政策領域)一些學者的熱門話題。筆者曾指出,由於歷史傳統與文化、國家政治結構與制度基礎、社會結構等多重原因,中國、日本與南韓的福利體制既存在一些共性,也具有顯著的差異性,而理解各自的差異是理解東亞國家福利體制特徵的重要目標。總結起來,這些差異性表現在:第一,東亞三國在社會開支和福利再分配水準與策略上明顯不同,日本和南韓的社會福利水準較高,中國較低。從策略上講,中國、日本和南韓在國家發展戰略上都把注重經濟發展作為政府政策中的優先安排,強調在經濟發展前提下積極推行社會政策來促進社會發展,但是由於各自社會制度、政治理念、政黨制度以及社會結構等的不同,東亞三國在制定和實施社會政策上的主導價值觀、政策優先性和重點領域的實施上保持著顯著的差異。中國的社會政策改革更注重社會關係的維護以及執政黨在實現和諧社會過程中確保社會與政治安全,而日本與南韓的政策改革更多要從市民社會壓力與黨派政治的現實需要出發。第二,三國具有不同的政治制度和民主實踐的基礎,國家或政府在運行社會政策的改革方面面臨的壓力和反應機制不同,日本和南韓都經歷了高速經濟增長和政治民主化發展的歷程,議會政治、選民壓力和社會需要對政黨的社會政策方針産生了明顯的影響,而中國作為一個轉型國家,社會福利和社會政策的改革與發展不僅是要回應社會需要和基層的壓力,更多的是要保證經濟發展的秩序和社會基本格局的穩定,對社會問題建立起反應性的社會控制機制是政府解決社會福利的一個重要考慮,而民主化的實踐是讓位於經濟和社會發展之後的漸進發展的方向。第三,東亞三國雖然都面臨人口老齡化和社會結構變遷(家庭規模變化和城市化發展等)的發展進程,但是由於養老照顧模式與國家政策改革發展進程的差異,使得它們各自在形成社會政策和發展新的社會福利服務模式時,也有著顯著的不同。對日本而言,更為重要的是在維持經濟發展的同時,建立可靠的社會保險制度,以應對日益增加的高齡人口對醫療和社會服務的巨大需求。對南韓來説,保持政黨在積極發展社會福利和社會津貼項目的熱情不僅受到新自由主義思潮和外部環境的影響,也在不同政黨內部産生了政策主張的分歧,而市民社會的壓力更多表現為底層人士和勞工階層的需要,使得社會政策改革的社會整合目標難以完全實現。而在改革的中國,20世紀90年代中期以來的社會變遷與市場經濟發展形成了國家、市場和社會部門在提供社會保障與社會服務中的福利多元主義的發展(Xiong2006)。進入新世紀以來,由於國家或政府在社會保障與社會保護領域責任的回歸,確定了國家在處理與回應社會問題中的主導角色,而執政黨也通過建立和諧社會的政治目標的強調,在一定程度上刺激了社會政策的發展和社會福利服務日漸邁向平等與公平的方向,但不平衡的區域發展格局和城鄉二元的社會經濟發展差距,在很大程度上還限制著國家建立統一的、整合的社會福利與社會政策發展進程(熊躍根,20072008)。

  (四)大中華地區內部的比較

  1997年香港和1999年澳門的回歸,人們對華人社會的認識開始逐步增加。而隨著中國內地與香港、澳門經濟、文化交流的增加,人們對不同華人社區的認識比過去有了進步。在社會科學領域,國際學術界對中國文化、歷史和政治經濟研究的興趣由來已久,而台灣自古以來作為中國領土的一部分,在歷史、文化等各個方面與祖國大陸有著血脈相連的聯繫。大陸、台灣、香港和澳門,作為中國社會的不可分割的組成部分,經濟、文化、人員等的交流與相互影響,在全球化的今天顯得日益突出。20世紀60年代亞洲四小龍的騰飛,以及1997年亞洲爆發金融危機,使世界對華人社會的發展潛力與應對危機的能力有了新的認識。而在21世紀,隨著中國內地經濟的發展與國家實力的增強,中華文明及其智慧在世界範圍內逐漸産生了更深刻的影響,而作為華人社會裏的核心成員,大陸、台灣、香港和澳門四地應增強彼此的了解與認識,拓展其在經濟與社會政策實踐與研究領域的交流。

  近年來,中國學者正在建立和發展大中華地區的社會政策與治理的比較研究,它主要以中國內地、中國香港、中國台灣以及中國澳門四地的學者為主,圍繞全球化背景下,四地在發展經濟、應對社會問題和全球化危機等方面所面臨的共同問題以及開展合作的機遇與可能。作為相對發達的地區,香港和台灣在社會政策與社會服務發展方面都取得了一些可以供內地參考的經驗,因此,開展大中華地區的社會政策比較研究,無疑對促進內地社會經濟發展,從整體上提升中國的世界影響力,在全球化和日益複雜的國際政治環境下,相互協調和共同應對世界危機,具有重要的理論和現實意義。

  四、結論與討論

  本文從概念、方法與應用三個方面,對社會政策比較研究的主要問題進行了討論,主要的結論是:第一,作為一個獨立的研究領域,社會政策比較研究已經形成了比較成熟的問題域和研究方法,産生於西方發達國家(以福利國家為代表)內部的社會政策比較研究正在向其他國家和地區推進。第二,社會政策比較研究附屬於廣義的社會科學研究,包括比較研究範疇和議題在內,都受到了前者的強烈影響。因此,社會科學研究方法論和比較研究的方法對它産生了主導性的影響。同時,社會政策比較研究的發展與演進,也在一定程度上豐富了社會科學研究與比較研究的成果,推進了比較研究方法和理論的發展。第三,將中國放在社會政策國際比較研究的框架內進行探究,可以通過不同的維度來認識一個變遷的中國與發達國家、轉型經濟國家、東亞國家以及其他華人社會在發展市場經濟過程中如何注重改善民生、發展社會福利和解決日益複雜的社會問題方面所具有的特點、共性與差異性,這些正是使我們更為深刻地認識和解釋中國社會政策經驗的一個必要的組成部分。正是通過社會政策的比較研究,我們可以加深對不同福利制度的理解,同時深入解釋社會變遷的過程與要素如何影響社會政策實踐,並在此基礎上尋求更有效的社會干預與預防的策略和手段,在國內和國際變化的制度環境下積極建立經濟可持續發展和不斷改善民生的社會政策體系。毫無疑問,政策學習與制度變遷對新時期中國建立有效的社會政策措施和創新社會管理機制是很有價值的,而比較研究可為我們提供有價值的決策依據。

  在中國,社會政策比較研究剛剛起步,尚處在一個初步發展階段。作為研究者,我們必須清醒地認識到自己存在的差距和面臨的挑戰。有兩個任務需要在未來一段時期內完成,一是努力深化對社會政策的國際比較研究,積累一批有影響的成果,形成學界共識;二是通過走出去,通過比較研究的國際化成果的出版和展示,來提升中國學者在國際學術界的影響力,從而拓展中國的社會科學在國際社會科學研究領域裏的地位。要完成上述兩個任務,作為一名普通的研究者,筆者期望未來有更多的同道一起來開拓和發展這項事業。

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  (作者:熊躍根,北京大學社會學系教授、教育部人文社科重點研究基地北京大學社會與發展研究中心研究員。)

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