深化農村集體産權制度改革的方向

  農村集體産權制度改革,是涉及農村基本經營制度和中國基本經濟制度的一件大事,也是全面深化農村改革的重大任務。習近平總書記多次強調,農村集體産權制度改革是對農村生産關係的進一步調整和完善,要著力推進農村集體資産確權到戶和股份合作制改革。2016年底,中共中央、國務院印發了《關於穩步推進農村集體産權制度改革的意見》(以下簡稱《産權改革意見》),這是指導新時期農村集體産權制度改革具有里程碑意義的綱領性文件,對於全面深化農村改革、培育農村經濟發展新動能具有重要意義。

  推進農村集體産權制度改革有必然性

  無論從保護的角度,還是從發展的角度,或是從理論的角度看,推進農村集體産權制度改革都是歷史的必然要求。

  一是産權保護的需要。農村集體資産是農業農村發展的重要物質基礎和動力來源。一方面,要發展壯大集體經濟,增強農業農村發展活力,迫切需要推進農村集體産權制度改革,管好用好集體資産,促進資産保值增值,形成歸屬清晰、權能完整、流轉順暢、保護嚴格的集體産權制度,建立符合市場經濟要求的集體經濟運作新機制。另一方面,隨著農村集體資産規模日益龐大,如果不儘早將其確權到戶,就會存在流失或者被侵佔的危險;如果不抓緊推進産權制度改革,就會錯過歷史的重要機遇,可能再過若干年,集體資産的主人是誰、邊界範圍有多大都搞不清楚,這顯然不利於農村社會經濟的穩定和發展。因此,改革農村集體産權制度,十分必要,也十分緊迫。但要認識到,無論怎麼改,都不能把集體經濟改弱了、改小了、改垮了,不能把農民的財産權利改虛了、改少了、改沒了。

  二是社會發展的需要。全面建成小康社會,關鍵在於增加農民收入。改革農村集體産權制度,對於農民增收意義重大。從權利看,絕大多數私有制國家的農民只有一個土地權利,而中國農民則有兩個權利,一個是家庭擁有承包地帶來的土地權利,一個是集體所有資産帶來的財産權利。如果説,開展土地制度改革,給了農民一家一戶一塊土地的權利;那麼推進産權制度改革,就是賦予農民一家一戶相應的集體資産權利,讓農民真正分享集體資産的收益。從收入看,農民收入的四大構成中,現階段財産性收入比例較低,僅為3%~4%,增長的潛力和空間很大。一些地方的實踐證明,通過推進農村集體産權制度改革,將集體資産確權到戶,集體收益按股份或按份額分紅,農民就能嘗到改革的甜頭。比如,先行改革的廣東南海、上海閔行區在農民收入構成中,股份分紅的財産性收入已佔到了農民可支配收入的20%左右。

  三是完善雙層經營體制的需要。統分結合的雙層經營體制是具有中國特色的農村基本經營制度。目前,家庭經營的積極性已得到了充分調動,但集體統一經營的功能發揮得還不夠,模式和經驗還不多,需要對其有效實現形式進行深入探索。當前推進農村集體産權制度改革,則為探索集體經濟有效實現形式提供了一種新路徑。從以前的集體所有、集體統一經營,到現在的集體所有、股份合作經營,不僅是一种經營方式的轉變,更是一種可以在更大範圍推廣的實現形式革新,是一項管長遠、管根本、管全局的重大制度創設。可以講,農村集體産權制度改革真正體現了中國特色,是具有“四梁八柱”性質的重大改革,對於完善農村基本經營制度具有重要理論和現實意義。

  明確農村集體産權制度改革的時間表

  作為指導農村集體産權制度改革的總綱領,《産權改革意見》對改革的兩項重點任務提出了明確的時間表。

  一是用3年左右時間基本完成清産核資。通俗地講,清産核資就是搞清楚集體的家底,有多少地、有多少間房、房屋出租每年有多少收益等。這個摸清家底的過程,就是清産核資的過程,是農村集體産權制度改革的基礎性工作。如果集體家底不清,改革也就失去了前提和基礎。目前,農村土地、林地、草原等資源性資産確權登記頒證工作有的已完成,有的正在進行。要用好這些成果,避免重復勞動,因此這次清産核資的重點是經營性資産和非經營性資産。按照《産權改革意見》精神,這項工作從今年開始,力爭用3年左右時間基本完成。農業部將研究制定全國清産核資工作方案,作出統一部署,明確工作要求,各省按照中央要求安排好工作進度,穩妥有序組織實施。

  二是用5年左右時間基本完成股份合作制改革。經營性資産股份合作制改革,是當前農村集體産權制度改革的重點。對此,中央明確提出要由點及面、先易後難、不搞齊步走、不搞一刀切。概括講就是兩點要求:一個是區域要求,推進經營性資産股份合作制改革,主要在有經營性資産的村鎮,特別是城中村、城郊村和經濟發達村開展,從東部發達地區逐步向中西部地區延伸。另一個是路徑要求,要通過試點的方式,由點及面,有序推進,2015年我們在全國選擇了29個縣先行開展股份權能改革試點,成效明顯。按照中央要求,今年計劃再選擇100個縣開展試點,以後逐年擴大試點規模,最終拓展到全國範圍。歷史經驗告訴我們,農村改革就是一個由點及面逐步放大的過程,是讓老百姓逐漸接受的過程,也是蹚水探路的過程。

  抓住農村集體産權制度改革的關鍵點

  農村集體産權制度改革涉及面廣、十分複雜,推進這項改革,需要抓住改革的重點環節,解決改革的關鍵問題。

  一是成員確認。把成員邊界搞清楚,是農村集體産權制度改革的重中之重,也是改革最為複雜的一項工作。相比土地承包到戶的權利主體確認,這次改革的成員身份確認更是一個難題。從調研來看,需要開展經營性資産改革的地區,往往是經營性資産積累比較多的村鎮,也恰恰是人員流動最頻繁、戶籍人口與常住人口最不一致的地區。科學確認成員身份,不僅涉及農民的財産權益,更是事關農村社會和諧穩定的大事。為此,中央要求按照尊重歷史、兼顧現實、程式規範、群眾認可的原則,做好成員身份確認工作,既要維護多數人的利益,又要照顧少數人的權利。

  二是股權設置。從各地實踐看,集體資産股權主要有成員股和集體股兩種類型。根據調研了解,一些村幹部希望改革後保留一塊集體股,以解決可能存在的集體債務和公共支出,而多數群眾希望改革不留尾巴,不再保留集體股,以免今後圍繞這塊蛋糕産生新的矛盾。因此,中央明確提出,股權設置要由集體成員民主討論決定,但總的原則是以成員股為主。

  三是股權管理。股權管理問題的核心在於,是實行隨人口變動而調整股權的動態管理,還是實行不隨人口變動調整股權的靜態管理。從地方實踐看,大部分完成改革的地區實行的是靜態管理,也就是説,生不增、死不減,入不增、出不減。如廣東南海提出了“確權到戶、戶內共用、社內流轉、長久不變”的股權管理辦法,明確今後新增人員只能分享戶內股權,集體經濟組織總股權數不隨人員增減而變動。從制度設計看,各類集體資産的産權制度安排應當相互銜接,由於農民的土地承包關係要求保持長久不變,那麼集體資産股權關係也應當實行長久不變。正是基於以上考慮,中央提倡實行不隨人口增減變動而調整的股權管理方式,但具體是選擇動態還是靜態,要由群眾民主決定。

  四是股權流轉。長期以來,各方面對於股權流轉範圍是實行封閉狀態還是開放狀態,一直沒有定論。《産權改革意見》出臺後,社會上又出現了一些新的聲音,認為改革後城裏人就可以去農村買地買房了。對此要堅決予以澄清。經營性資産的股份合作制改革,不同於工商企業的股份制改造,堅持成員集體所有,實行封閉型管理,是這次改革的典型特徵。為了維護農村集體經濟的社區性,防止外部資本侵佔集體資産,中央明確了兩點要求,即改革的範圍嚴格限定在集體經濟組織內部,股權的流轉不能突破集體經濟組織的範圍。這兩點要求是符合現階段農村實際的,改革中一定要堅定不移地執行。

  致力於發展壯大農村集體經濟

  從微觀層面看,體現雙層經營體制的優越性,要靠發展集體經濟、強化集體經濟;從宏觀層面看,發展社會主義公有制、全面建成小康社會都與集體經濟高度相關。可以講,探索發展壯大農村集體經濟是農村集體産權制度改革的要義所在。

  眾所週知,發達地區發達的原因多種多樣,但其中集體經濟發達肯定是一個重要原因;不發達地區的原因也多種多樣,但其中集體經濟發展滯後肯定也是一個重要原因。怎麼發展集體經濟,發達地區有自己的做法,但不發達地區在發展集體經濟上也可以做文章。推進集體産權制度改革,既有利於盤活各類集體資産,拓寬農民增收渠道,而且還可以為完善雙層經營體制、逐步實現共同富裕蹚出一條新路。

  從各地實踐看,經濟發達地區,改革歷史長、樣板多、經驗多,發展集體經濟有很多的選擇。困難在欠發達地區。這些年,通過積極探索,欠發達地區也找到了一些發展模式,主要有三條路徑:一是通過土地入股、農戶入社,組建土地股份合作社,以解決土地細碎化和産出能力低下等問題。貴州六盤水地區探索開展的資源變資産、資金變股金、農民變股東的股份合作制改革,為我們提供了很好的借鑒。二是以集體林場、土地、水塘等資源性資産以及財政補助形成的資産等作為出資,引入工商資本或其他外來要素,發展農村混合所有制經濟。三是探索將精準扶貧到戶的財政補助資金、各級財政投入到村集體的建設項目資金,作為村集體經濟組織或農戶的股金。總之,發展壯大集體經濟的路徑很多,關鍵要立足實際、充分挖掘、不拘一格,多總結、多歸納、多推廣好經驗好模式。

  (作者:農業部農村經濟體制與經營管理司司長)

標 簽:
  • 産權制度改革,農村生産關係,集體資産,保護嚴格,集體産權
( 網站編輯:董航 )
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