合理引導城市間人才流動

2018年07月11日 10:16:11
來源: 中國社會科學報 作者: 鄧忠奇 于瀟宇

  在新時代城市化過程中,如何培育人才、吸引人才並留住人才,是經濟增長由數量型向品質型轉變的核心訴求。2017年以來,“新一線城市”掀起了一輪人才爭奪潮並且愈演愈烈,社會各界將之形象地稱為“人才爭奪戰”。截至目前,宏觀層面尚未有規制政策出台,學術界也缺乏相應研究成果,迫切需要在推進實踐創新的基礎上,不斷進行理論梳理。

  人是生産力最寶貴的能動因素

  從政治經濟學理論來看,生産力決定生産關係,科學技術是第一生産力,人又是生産力最寶貴的能動因素。因此,通過引進人才實現科技發展進而提升生産力是合乎規律的。從西方經濟學理論來看,康橋學派創始人馬歇爾在100多年前就提出,城市集聚同時産生規模經濟和規模不經濟,城市化應該時刻關注二者的權衡。在馬歇爾看來,人才大量集聚的規模經濟效應十分明顯,而規模不經濟效應相對較弱,因此爭奪人才是各城市的必然選擇。以盧卡斯為代表的內生增長理論強調人力資本的重要性,認為人才是經濟增長的源泉。城市經濟學家亨德森提出“鐘狀”曲線理論,認為城市每人平均凈産出隨城市規模擴張,呈現出先增加後減少的規律。每人平均凈産出增加是因為城市規模擴張的技術溢出效應,減少是因為城市規模擴張的交通擁擠效應。從這兩種效應來看,人才集聚創造的技術溢出效應,比普通工人集聚創造的技術溢出效應大得多,而兩種集聚導致的交通擁擠效應相差不大。因此,亨德森“鐘狀”曲線理論也支援各城市爭奪人才的做法。

  但是,在具體實踐和現行政策中還需更多考慮以下因素。首先,人才引進政策本身存在執行成本,只考慮人才引進的收益而不考慮背後的成本,不符合經濟學收益—成本分析思想。其次,一定時期內人才數量是有限的,一座城市人才的增加將導致其他城市人才的減少。因此,站在全社會立場上,“人才爭奪戰”是否會導致地區發展不平衡,進而加劇我國社會主要矛盾?最後,過於強調爭奪人才而不是培育人才,可能導致城市內耗,對全社會而言是一種福利損失。

  學界大量研究表明,中國絕大多數城市規模偏小,繼續推進城市化符合城市集聚要求、滿足城市承載力閾值條件,這是城市爭奪人才的前提。至於“人才爭奪戰”的原因,包括內外因兩方面。其一,隨著經濟增長速度由高速轉向中高速,各地都在積極探尋新的經濟增長點,並聚焦于科技、創新等關鍵領域。正如習近平總書記強調的“創新是引領發展的第一動力”,創新的主體是人才,掌握人才就掌握了創新的主動權。這是城市爭奪人才的內因。其二,城市發展不進則退,“人才爭奪戰”形成一種囚徒困境,不管其他城市的策略選擇如何,實施人才引進政策對城市自身而言總是佔優策略,這是倒逼城市爭奪人才的外因。

  具體來看,常見的人才爭奪手段有綠色落戶通道、住房優惠補貼、過渡房、安家費、就業創業扶持、企業引才獎勵、隨遷家屬安置、職稱晉陞優先、稅收減免等,具體實施細節在各城市存在較大差異。例如,成都市出台了“成都産業新政50條”“成都人才新政12條”、《成都市引進培育急需緊缺技能人才實施辦法》等多項人才引進措施。西安市出台了“人才新政23條”“優化高層次人才服務工作13條”等人才引進措施,不僅對人才本身提供各項優惠,還對引進人才的用人單位及仲介機構提供現金獎勵,高層次人才在西安市屬旅遊景點持卡可享受單次攜帶3人免景區門票和景區交通費待遇,將人才優惠和旅遊業宣傳結合起來。

  人才流動宜引導不宜限制

  針對“人才爭奪戰”現狀,中央政府是否應該出台規制政策?從經濟學理論上説,政府規制主要是為了應對市場失靈,而城市間白熱化的“人才爭奪戰”也是一種市場失靈,因此必要的時候應該由中央政府出面進行適當的規制。規制的必要程度取決於以下三方面:第一,“人才爭奪戰”引致的囚徒困境是否會産生嚴重內耗,即納什均衡是否嚴重偏離最優均衡?如果各城市為了爭奪人才而出現惡性競爭,忽視人才培育,直接將大量的人力、物力和財力用於人才引進,既會加重地方政府財政負擔,也可能造成人才頻繁流動,抑制人才的生産性活動。第二,“人才爭奪戰”是否會明顯加劇城市發展不平衡現象?東部城市財力雄厚、發展基礎較好,在“人才爭奪戰”中佔據先機,而西部地區近年來人才流失則較為嚴重。如果不從中央層面進行規制,長此以往,可能加劇東西部城市發展不平衡狀況。第三,“人才爭奪戰”到底是市場失靈還是市場在有效配置資源?合理的人才流動是市場資源配置的表現,可以促進人盡其才,提升生産效率。但是,地方政府通過各種政策限制和激勵措施來扭曲人才流動,則不是市場有效配置資源的表現。這雖然短期內可以實現人才大量流入,但如果缺乏必要的人才配套制度和創新環境,反而會束縛生産率提升。

  “人才爭奪戰”表面上看是各大城市對人才的爭奪,實際上涉及中央政府、地方政府和人才個體的三方博弈:中央政府選擇出面干預或者放任人才流動,地方政府制定適宜的人才引進策略,人才個體出於自身利益的考慮選擇到合適的城市就業或創業。因此,合理引導城市間人才流動,可從上述三個層面統籌考慮。

  第一,從中央政府角度,人才流動只宜引導不宜限制。事實上,我國中央政府對人才向西部地區流動是持支援態度的,也有一些具體措施,如對高校應屆畢業生到西部就業的補貼和獎勵、設立國家社會科學基金西部項目。但是相比“人才爭奪戰”中的各種優惠條款而言,這些措施的激勵效果較弱。因此,一旦“人才爭奪戰”出現嚴重內耗、明顯加劇城市發展不平衡和扭曲人力資源配置等現象,中央政府應適當干預,但只宜引導而不宜限制人才流動。因為從宏觀層面限制人才流動,將可能抑制資源配置效率,同時導致人才向發達國家外流。至於如何引導人才流動,可以考慮加大對西部高校的支援,提升其人才培育能力,同時以“一帶一路”建設為契機,實施對西部城市傾斜的産業佈局,提升其人才涵養能力。

  第二,從地方政府角度,更應該關注人才配套制度的完善和創新環境的營造,避免直接以財政補貼等不可持續的方式引進人才。同時,引進人才不是城市發展的目的而是手段,只有完善人才引進之後的長效機制,實現人盡其才,才能真正有助於城市快速發展。影響人才流動的重要因素是城市房價,如何有效控制房價、解決人才後顧之憂是眾多人才引進政策的基礎,應避免地方政府以土地財政的方式籌集引才資金、所引人才再將各項獎補資金用於高價購房這種治標不治本的迴圈。最後,人才戰略和産業建設必須兩手抓。人才依託于産業,沒有産業支撐吸引不來優質人才,即便吸引來優質人才也留不住。完善産學研體系、實現人才戰略和産業建設的協同效應,是城市管理者在“人才爭奪戰”中需要重點思考的問題。

  第三,從人才個體角度,應當把目光放長遠,選擇最適宜自身職業發展、最有利於實現人生價值的行業和城市,避免因為短期利益而束手束腳。還應簽訂完善的合約並樹立契約精神,避免頻繁變動工作而帶來大量不必要的成本。人才個體應該作為城市一分子融入城市的發展建設之中,努力實現自身價值和城市發展的“雙贏”。

  (本文係國家社科基金青年項目“增長、環境和擁擠三重效應下的中國最優城市規模研究”(18CJY015)階段性成果)

  (作者單位:四川大學經濟學院;北京大學國家發展研究院)

 

標簽 - 人才爭奪戰,人才流動,合理引導
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