建立農村人居環境整治的協議機制

2018年07月11日 10:16:11
來源: 中國社會科學報 作者: 蔣培

  當前,不論是生態文明建設還是鄉村振興戰略,解決農村環境問題都已成為一道繞不過的檻。農村環境問題以不同的形式呈現出來,需引起更多的關注。一是農村環境問題影響範圍越來越大,超出了農村範圍。例如,農業生産大量使用化肥,由於農作物難以吸收,大量殘留化肥隨水滲到地下或流進江河湖泊,形成水環境污染。二是農村環境污染物多來自城市。農村的各類環境污染物主要來自城市工業,如化肥、農藥、地膜都不是農村産品。三是農村環境問題較為複雜,農村居民自身難以應對。例如,農村居民面對越來越多的塑膠包裝,除亂堆亂放外,只能挖坑埋掉。這種簡單的堆埋方式,會帶來一系列潛在問題,如土壤污染、水源污染。

  因地制宜治理農村環境

  從當前農村環境情況來看,相應的環境治理工作尚未深入展開,這勢必會導致農村環境問題越來越嚴重。

  第一,地方政府定位明確是關鍵,但在當前農村環境管理中,地方政府難以發揮應承擔職能,對自身的職責與定位不明確。例如,農村生活垃圾“戶分類、村收集、鎮轉運、縣市處理”是一項可行的處理方案,但一些地方政府難以認真落實,尤其是在財政比較緊張的地區,農村生活垃圾處理更為滯後。針對農村環境問題,如大量不可降解的塑膠垃圾,不管是焚燒還是填埋處理,都需要地方政府制定管理方案來統一組織實施。總之,一些地方政府職責的不明確是造成當地農村環境問題不斷加重的直接原因。

  第二,當前農村環境管理難以因地制宜,存在“一刀切”問題。當前“自上而下”的環境管理制度,造成農村環境問題處理缺乏針對性且成本過高,實際效果卻不佳。以農村生活污水處理為例,地方環境管理部門出台了生活污水需要截污納管、統一處理的制度。但這一規定卻不符合部分山區村莊的實際情況,不僅鋪設管道耗費大量的人力物力,而且污水設施運作成本較高,普通村莊難以承受,甚至還會因此造成蔬菜、苗木種植所需的農家肥短缺等問題。農村環境問題具有多樣性、複雜性等特徵,若不能從農村社會實際情況出發來管理,勢必會導致環境管理制度“一刀切”的問題。

  第三,農村環境治理缺乏農村居民參與。缺少農村居民參與的環境治理措施,難以真正發揮效用。當前的農村環境問題治理只重視地方政府單方面的管理,並未充分發揮農村居民作為農村主體的重要作用。例如,農業生産過程中化肥農藥的正確使用,發展有機農業,農業剩餘物的資源化利用,以及生活垃圾分類、收集等,都需要農村居民的積極參與。同時,農村環境管理過程中如果沒有農村居民的參與和監督,相應的環境管理制度也難以真正落地發揮效用。

  協議機制改善農村環境

  應對農村環境問題重在責任落實,如果責任不能落到實處,那麼再好的行動方案也無法落地。改善農村環境,需要引入地方政府與農村居民的協議機制,將具體行動方案落實到中國數十萬個村莊。作為協議的責任方,地方政府與農村居民應就環境治理的目標、責任達成共識,以採取協同的行動。

  其一,引入協議機制可以避免地方政府的單方行動。現有與環境治理相關的責任制往往只面向地方政府,即下級環境治理部門對上級環境治理部門負責,上級環境治理部門通過檢查、獎懲等調動下級環境治理部門的積極性。在這種責任制模式中,地方政府責任越大,其越易採取行政方式,而農村居民則往往成為被動參與者,缺乏主動性。協議機制的引入,能夠充分實現地方政府與農村居民的共同積極參與,調動農村居民在農村環境治理中的主動性。

  其二,引入協議機制可以最大程度反映農村居民的需求,避免“一刀切”。傳統的責任制只強調下級政府對上級政府負責,為了便於檢查與評比,上級政府會制定出具體指標來檢查下級政府的工作,各種“一刀切”現象時常發生。協議機制則是針對村莊的具體問題提出行動方案,以此確定政府和農村居民的責任以及行動可實現的目標。協議機制的使用使農村環境問題的解決更具有針對性和可行性,因地制宜地制定環境治理行動方案,而不是簡單地停留在村莊分類和分類指導上。

  其三,引入協議機制可以強化地方政府與農村居民的相互監督。農村環境治理會遇到如何考核與評估的問題,如果按照統一標準來考核與評估會帶來“一刀切”的問題,缺乏針對性;但如果沒有統一標準又容易使考核與評估流於形式,難以發揮真正的效用。引入協議機制後形成了雙向考核與評估——地方政府考核農村居民是否完成了承擔的工作,而農村居民考核地方政府是否完成了協議規定的工作。雙方的協商、支援和監督,乃至於雙方的討價還價會形成一個正向激勵機制,促使地方政府和農村居民都積極參與農村環境治理。

  建立農村環境治理協議機制

  環境治理方面的協議機制實踐已經有一些成功的經驗可供參考。例如,一些公益機構在生態脆弱地區實施“協議保護”計劃,提供小額資金支援、提高農村居民的環境保護能力、制定村一級的環境保護行動方案、組建由當地農村居民和專家共同組成的環境保護隊伍。這一系列的環境保護行動方案,取得了相應的成績。建立農村環境治理協議機制,是當前農村環境改善的一個重要方向。

  首先,明確協議中地方政府與村莊的責任和義務,以及相應的考核與評估規則。建立農村環境治理協議機制,先要全面掌握當地的環境狀況,仔細分析可能採取的行動,然後執行可實現的行動目標,根據行動目標來制定相應的行動方案。在行動方案中,需要具體闡述政府與農村居民各自的任務與要求,在規定的時間與範圍內完成相應的環境治理工作。同時,依據行動方案制定具體的考核與評估規則,進一步提高農村環境治理協議機制的可操作性與實踐性。例如,制定農村生活垃圾處理協議時,規定農村居民需要進行垃圾分類,按要求把生活垃圾收集起來倒入垃圾桶;規定地方政府建立完善的垃圾收集、運輸與處理機制,切實解決好生活垃圾問題。同時,進行定期抽查與考核,獎勵各類符合規範的行為,懲罰各類違規行為。

  其次,建立協議中的監督機制,實現地方政府與農村居民之間的相互監督。農村環境治理協議機制中的任務,需要政府與農村居民的相互監督來促進完成。從傳統的環境管理方式來看,地方政府往往以管理者的身份出現,而農村居民則處於被動角色,難以發揮出自身的優勢。引入環境治理協議的監督機制有助於協議雙方能夠按時完成環境治理任務,避免各種舞弊行為,甚至還可以引入第三方主體(如社會組織、專家)來監督。例如,在當前的農村環境管理中,因上級政府管理能力與範圍有限,雖然地方政府有來自上級政府的考核壓力,但基本上仍兼具“裁判員”與“運動員”雙重身份,缺乏足夠的監督。所以,發揮協議機制中農村居民的監督力量,可以有效監督地方政府的環境管理行為、促進環境管理資訊公開等。

  再次,完善協議中的經費保障機制,確保責任主體得到相應的資金支援。建立農村環境治理協議機制需要充足的經費投入,這需要政府提供足夠的財政資金,可根據環境治理的特點建立環境治理專項資金。此外,還可積極引入社會資本參與農村環境治理。例如,很多日常生活垃圾在某種意義上就是一種資源,如廢舊電器、廢舊衣物等都可以進行回收再利用,這個過程中就可以産生一些經濟利益。通過引入社會資本進行商業運作,不僅可提高環境治理效率,還可增加治理經費。

  在解決農村環境問題的過程中,在明確地方政府作為主要管理者的前提下,一些具體的農村環境問題,如垃圾分類、污水排放、化肥農藥使用,需要農村居民的參與。環境治理的協議機制是一種“雙贏”的管理制度,一方面可因地制宜發揮農村居民自身優勢,充分挖掘當地居民的地方性知識;另一方面,也有助於降低政府管理成本,提高環境管理效率。

  (作者單位:中國社會科學院社會學研究所)

 

標簽 - 農村環境,農村居民,農村生活污水,環境治理,農業剩餘物
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